摘要: 人民政协民主监督是社会主义监督体系的重要部分，与党内监督、人大监督和司法监督相比，人民政协民主监督具有内容广泛、形式多样和方式民主的特点，这也使人民政协民主监督在社会主义监督体系中独具特色。但不可否认的是，人民政协监督的独特性并没有获得监督技术的支持，人民政协民主监督基本处于价值表述层面。要落实人民政协民主监督职能，在现有的体制框架内可以通过一系列的技术路径设计让人民政协民主监督有效运转起来，主要的技术路径应包括三个方面：一是建立人民政协民主监督委员会以实现对人民政协民主监督主体的技术性规范；二是建立人民政协监督委员会和其他监督主体的合作机制以实现对人民政协民主监督制约性的技术规范；三是各被监督单位设置专门的“政协监督周”以实现对政协监督形式的技术性规范。
关键词: 人民政协；民主监督；监督技术；监督委员会；监督周
人类政治活动史实际上就是一部政治权力的运作史，而政治权力的运作史也是一部政治权力的监督史，东西方社会概莫能外，只不过不同国家在对政治权力监督的理论认识、监督模式以及监督效果上有所区别。西方社会在洛克、孟德斯鸠和贡斯当等启蒙思想家对政治权力理性认识的基础上选择了政治权力的分置与制衡模式；而中国社会历来谨守“唯器与名，不可以假人”的权力政治观，因而形成了权力集中行使与同体监督的模式。尽管世界各国在对政治权力监督的理由和具体模式上会有所不同并各具特色，但毫无疑问，人类在政治权力需要监督的认识上早已形成共识。
社会主义中国同样重视对政治权力的监督与制约，经过几十年的制度建设和发展，目前已经形成了主要包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、群众监督和舆论监督等多种方式在内的多层次 、全方位的系统的监督体系。但不可否认的是，中国共产党一党执政和权力集中行使的政治现实也使我国对政治权力监督主要以同体监督和自我监督为主，而外部监督一直比较弱化。这种同体监督和自我监督的模式已经暴露出由于监督不力而产生的系统性权力腐败问题，因此，以习近平同志为核心的新一届领导班子狠抓反腐，整肃政风，通过公布权力清单、公开政务信息、完善党内监督、开展多层次的巡视以及改革监察体制等举措来巩固反腐成果和加强对权力的监督，不得不说这些举措目前也初见成效。但我们如何克服中国历史上运动式反腐的流弊？如何实现对权力持续有效的外部监督？这的确在中国是一个亟待发展和完善的权力监督空间。而中国现有的政治体制赋予了人民政协民主监督的职能，这其实已经为权力的外部监督改革预留了政治空间。但人民政协民主监督还需要进一步从政治理念转化为具体可操作的机制和规则，基于此，本文试图通过创新民主监督的技术路径来克服人民政协民主监督悬置和虚化的问题，以可操作化的监督技术拓展民主监督的空间和内容，让政协的民主监督有效运转起来。
一、监督技术是人民政协民主监督的实现途径
政治制度是政治学古老而持久不衰的研究主题，受政治哲学思维的影响，政治制度常常被赋予实现人类美好政治愿景的价值功能。人们倾向于把好的政治制度等同于社会的公平与正义，似乎构建起好的政治制度，良善的政治生活就可以唾手可得。然而现实的经验制度却总是百病重生，令人失望。比如，我们把人民民主视为是社会主义的生命，同时也构建了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度作为人民民主实现的制度载体，但与此同时我们却一直处于民主的饥渴状态，甚至民主的不充分已经使社会主义的人民民主几乎成为了一件装饰品。同样的事情也发生在西方代议制民主中，曾经充满哲学论证和美好愿景而构建的代议制民主同样也备受诟病。那么，是什么导致经过充分论证的理想制度发生异化？我们是否要完全推翻现有不令人满意的制度而重新设计新的政治制度呢？其实，政治制度发生异化的主要原因很大程度上不在于构建制度的理论不善，而是我们忽视了对支撑制度运行的政治技术的充分设计与执行。
技术的原初意义是指人们在物质生产活动中所使用的手段、方法和规则，技术特性的抽象化运用就有了广义上的技术，即为实现目标而合理使用的手段、技能、方法和规则。政治技术则是为了实现政治目标而运用于政治生活中的一系列手段和方法。政治技术是实现政治理念向政治实践转化的工具和手段，空洞而抽象的政治理念必须借助于政治技术才能转化为政治实践，因而可操作性和程序性是政治技术的基本特点。政治技术运用于政治生活的不同领域和环节就产生了各种具体的政治技术，诸如民主技术、决策技术、协商技术、监督技术等等。
任何一项宏观的政治制度都是由若干微观具体的政治技术来支撑和实现的，精细周密并富有价值追求的技术设计可以让制度得以有效运转，而蹩脚的技术设计却可以让理念中的好制度名存实亡。这样的例子不胜枚举，就拿民主技术中的选举技术来说，同样是一人一票的民主选举制度，如果在候选人和选举人的产生、选举程序、选举环境甚至是选票上作出不同的技术设计，选举的民主性就会大相径庭。比如延安时期中国共产党发明的“豆子投票”法，当选民在众目睽睽之下投票或在一个屋子里秘密投票，其结果不一样；而当碗里的豆子可以被清楚看见和被遮挡不被看见时，结果又有不同。同样的道理，现代电子投票中如果把伸手按键设计成投反对票的方式，那么全票通过的几率就大得多。可见民主技术是支撑民主制度的重要手段。
监督技术同样是监督制度有效运行的工具和手段支持。监督技术包括监督主体、监督时间和频率、监督程序、监督范围、对违规的处理等一系列技术性手段。如果是内部人监督或者下级监督上级，只监督而对违规的处理不及时或不到位，或者只是偶尔临时性的监督等，监督的作用和效果都会因为这些技术细节设计的瑕疵而大打折扣。
尽管政治技术是支撑政治制度有效运转的工具和手段，但在现实的政治建设中，受制度主义影响，我们很容易强调政治制度建设而忽视政治技术的细节设计。再加上中国传统政治文化专注于“尚德、为道”等宏观虚无的价值叙事，推崇价值理性却对价值实现方式少有探讨，并在理论上拒斥和鄙视蕴含工具理性特征的科学知识和技术发明，甚至蔑称其为“奇技淫巧”，用万俊人的话来说，中国传统人文精神的实质内涵乃是“对人格理想的终极目的性追求，而不是对某种人事之工具价值的追求”，因而关于政治技术的认知较少，技术空间的政治学知识极为缺乏，最常见的表现就是对价值理念表述的热情有余而对具体操作方式的设计明显不足。
这种技术理论和实践的缺位同样也表现在人民政协的民主监督上。人民政协民主监督是人民政协的三大职能之一，也是社会主义监督体系的重要组成部分。应该充分肯定，人民政协民主监督作为一种具有独特优势的监督形式，在推进社会主义民主政治发展中发挥着其他监督形式不可替代的重要作用。然而，由于种种原因，人民政协民主监督功能发挥得并不尽如人意；在人民政协的三大职能中，相对于政治协商和参政议政，民主监督可能是最弱的，比较普地遍存在着“软”、“虚”、“空”等假性监督现象（监督只是做做形式，并未发挥应有的制约作用），从而导致人民政协民主监督的制约性因素相对不足，影响了民主监督功能的正常发挥。究其原因，除了对政协民主监督的认识不足和具有片面性以外，更重要的是缺乏对人民政协民主监督的技术设计。
二、人民政协民主监督在价值上的独特优势及监督技术缺失的表现
人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，它与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督和舆论监督等共同构成全方位、多形式的社会主义监督体系。从价值表述上看，人民政协的民主监督却独具特色。
首先，人民政协民主监督的内容非常广泛。按照《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协民主监督包括国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。可以说，人民政协民主监督的范围涉及到党和国家政治生活的方方面面，只要有政治权力运作的地方都应该有人民政协的监督，甚至连政协组织和政协人自身都可以监督。就这一点来看，社会主义监督体系中的其他监督形式都不能和人民政协民主监督的广泛性相比拟。
其次，人民政协民主监督的形式非常灵活。按照政协章程规定，人民政协民主监督的主要形式有：政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议；大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。也就是说人民政协可以通过会议、视察、检查、调查、建议、报告、提案、特约监督等多种形式对党和政府的工作作出批评和建议。和其他监督形式相比，人民政协民主监督的形式和途径可以说既灵活又多样。
最后也是最重要的一点，人民政协的监督性质是一种民主监督。不同于人大的权力监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，也不同于一般的社会监督、舆论监督和群众监督，人民政协的监督是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以提建议作批评为主要方式进行的一种有组织的监督，其最大特点在于这种监督的民主性。从表面看，人民政协的监督不是一种权力监督和法律监督，不具有权力和法律的强制性和惩罚性，但是，人民政协民主监督的民主性反倒使政协监督在一种平等、善意、尊重和寻求共识的过程中达成。由于政协监督的目的在于协助国家机关预防工作失误和纠正工作中出现的错误、改进工作和克服官僚主义，因此人民政协的民主监督是一种富有建设性的监督，它体现的是一种团结、合作和协商精神。人民政协在监督方式和监督目的的民主性使其具有平等性和亲和性，这也容易得到被监督对象的欢迎和支持。
人民政协民主监督的广泛性、灵活性和民主性赋予了政协监督的独特性，然而从目前政协监督的实践情况来看，由于缺乏政协监督的技术路径设计，政协监督的这些独特性也带来了人民政协民主监督的“软”、“虚”、“空”。
首先，人民政协民主监督的主体缺乏技术规范。如前所述，人民政协的监督内容和监督对象非常广泛，凡是涉及到公共权力运作的地方都会有政协的监督，但是就目前人民政协民主监督的现状来看，人民政协并没能担负起它应有的监督之职。公权力腐败的普遍化和任性并没因人民政协的外部监督得到有效预防和遏制，中国的大老虎也不是由人民政协的民主监督而拉下马的，相反，这些却是在党中央的反腐决心下得到一定程度的纠正和净化。其原因在于人民政协的监督人员不够？人民政协由各党派、人民团体、各族各界的代表人士组成，以十二届全国政协委员会为例，本届政协委员来自全国34个界别的2237名委员构成，其中中共委员893名，非中共委员1344名，少数民族委员258名，妇女委员399名。而各省政协委员会人数基本是700多名。以这样的数量计算，全国各地的政协委员人数规模是数以万计，但事实是这么大规模的政协委员却都是兼职身份，他们来自各个行业、不同领域和各个单位。而他们主要是通过一年一度的政协全委会会议和一年几次的政协专委会活动来参加政协工作。为有效履行民主监督职能，政协委员的这种兼职身份和分散化状态并没有得到技术设计上的支持和规范，对人民政协民主监督主体的技术设计还基本处于空白。
其次，人民政协民主监督的形式缺乏技术规范。尽管人民政协民主监督有提建议案、大会发言、委员提案、反映社情民意、委员视察、特约监督、调研检查等形式，但这些形式实际上也是寓民主监督于参政议政和政治协商之中，在协商中监督，在建议中监督。很明显，这种监督形式与政治权力的实际运作过程结合得并不紧密。党委及其政府机关都各有自己的一套权力构成体系和运行机制，与公共事务有关的政治决策时常发生。而人民政协现有的监督形式很难深入到党委和政府权力的日常运作过程之中，做到全覆盖和全程跟踪。这种与权力运作的疏远与隔离导致人民政协很难发现权力运作的失范与越轨。即便是政协亲临现场的视察，由于时间和机会有限也很难发现深层次的问题。正是这样，中国官员的贪腐行为基本都不是人民政协的民主监督发现，而民主监督的预防作用更没能发挥。
最后，人民政协民主监督的制约性缺乏技术规范。人民政协不是国家权力机关，也不是立法机关，人民政协基于团结和民主两大主题，本着“立论不立法、参政不干政、献策不决策、议政不行政、监督不强制、补台不拆台”的工作原则围绕党委政府中心工作为党委政府分忧解难，因而在实际工作中提建议的多，作批评的少。即便是政协委员在例会 、调研 、视察 、提案 、社情民意、民主评议等工作中对政府工作有批评，但这些批评也不具有实质性的约束力，因而也无法真正做到对权力的监督与制约。但监督的初衷和目的都是要实现对权力的约束和规范，需要有权力的强制力做后盾，也需要监督机制的程序做保障。没有约束力的监督会流于形式，没有程序规范的监督会陷入随意。从这个角度讲，人民政协监督的民主性与监督所需要的约束性存在某种紧张，我们亟需通过民主监督的制约性技术设计回答人民政协民主监督之后怎么办的问题。
以上每项技术的缺失都会使人民政协民主监督的效能大打折扣，而三项技术同时缺失更是导致人民政协民主的有名无实。一方面，国家政治权力的结构体系及其运作机制以及公权力运作中普遍存在权力被滥用的现实亟需我国强化外部监督的制度化；另一方面，中国政治体制已经为公权力的外部监督设计了政协监督的形式，但人民政协监督却没能担负起对公权力外部监督的职责。这正是中国政治权力监督的需求与供给无法匹配的现实图景。听之任之肯定不是明智之举，因为伴随着现代化和全球化的是民众民主意识的觉醒和社会的进步，公权不可私用，权力需要监督已经成为中国年轻一代的普遍价值与政治追求。作为政权执掌者，紧跟时代和顺应民意，置政治权力于外部监督之下，加强外部监督的制度化建设是确保党的执政地位和国家政治安全的必然选择。而现有政治体制为外部监督制度化建设提供了改革空间，加强人民政协民主监督的供给侧改革，通过可操作化、流程化和具体化的监督技术路径支持即可夯实人民政协民主监督职能，让人民政协民主监督有效运转起来。
三、完善人民政协民主监督的技术路径
按照政协章程规定：人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。这段简短的文字蕴含着丰富的内容，它不仅对人民政协监督的性质、地位、方式、监督主体都作出了明确规定，同时也为人民政协民主监督的技术性创新预留了足够的空间。具体而言，人民政协民主监督的技术性支持包括以下内容：
一是建立人民政协民主监督委员会以实现对人民政协民主监督主体的技术性规范。组织机构是履行职能的前提和保障，政协全国委员会和地方委员会的工作机构设置主要有各专门委员会和相应的行政服务性机构，各专门委员会的设置目前主要是便于开展政治协商和参政议政工作。人民政协民主监督职能的传统作法也只是寓于政治协商和参政议政之中，并没有相应的组织机构来承担人民政协的民主监督职能。政协章程规定，人民政协的监督是各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，为落实和强化人民政协的监督职能，我们有必要在现有政协委员的人力资源基础上建立专门的监督委员会，监督委员会的成员来自于各专委会，而各专委会也可以建立自己的监督小组。对监督主体的技术规范有利于政协监督的专门化。作为执政党的中国共产党为强化党内监督建立有专门的纪律检查委员会，而人民政府也设置有负责行政监督的监察局和预防腐败局，作为国家权力机关的人大也于2007年颁布实施了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，对人大监督确立了明确的法律规范。2008年各大民主党派通过了本党派的《内部监督条例(试行)》，并建立了中央监督委员会，这标志着八大民主党派集体开启了内部监督之门。2014年前后，各民主党派省委会也建立了监督委员会。为统一行使对公权力的监督，2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定自2016年12月26日起施行。决定规定在试点区设立监察委员会行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点工作将为全国监察体制改革积累实践经验。因此，从全国加强对公权力的监督改革和趋势来看，人民政协设立民主监督委员会既符合加强外部监督的精神，也有利于政协更好地开展监督工作。
二是建立人民政协监督委员会和其他监督主体的合作机制以实现对人民政协民主监督制约性的技术规范。如果政协民主监督没有约束力，监督就会流于形式，也就发挥不了其应有的作用。必须明确，政协民主监督也是一种“力”，虽然不是法律所赋予的“力”，也不是人大所代表的国家权力机关的“力”，但必须具有约束力。而人民政协民主监督的约束力和制约力完全可以通过建立与其他强制性监督权力相结合的技术设计得以实现。2004年中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，把“支持和保证政协依照章程开展民主监督”纳入社会主义监督体系，从此，政协的民主监督已经与中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督共同构成社会主义监督体系，形成具有中国特色的权力运行制约和监督体系。但社会主义监督体系中的监督资源也需要整合与协调，中国监察体制改革正是基于整合监督力量和提升监督地位的目的进行的重大改革。就政协监督而言，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》再次强调人民政协依章程进行民主监督，这实际上为人民政协监督改革提供了政治保证。因此，人民政协民主监督的改革是完善社会主义监督体系的重要内容。在完善社会主义监督体系的视域下，人民政协民主监督应与政党监督、政府监督和司法监督在工作机制和资源配置上合作协调，从而形成监督合力。人民政协的民主监督有自身优势，其成员来自于社会各行业、各领域和各个不同的单位和组织，这就为收集反映监督信息提供了广阔的技术空间。在属于权力运用不规范或工作态度和方式不恰当等非犯罪性问题时，监察委员会可以借助于政协监督的民主性来纠正和解决。当人民政协在民主监督过程中发现重大违纪违法问题时，则可以转交给监察委员会来办理。政协监督和监察委员会的合作协调有利于监督力量的整合和有效分配。
三是各被监督单位设置专门的“政协监督周”实现对政协监督形式的技术性规范。人民政协民主监督上至对宪法、法律和法规的实施进行监督，下至对国家机关及其工作人员的履职尽责、为政清廉的监督，因此，凡是涉及到公权力运作的机关和部门都有被人民政协民主监督的义务。根据人民政协民主监督形式随意和不力的监督现实，可以通过被监督单位设计“政协监督周”形式实现政协监督与权力运行过程的结合。各被监督对象积极主动邀请人民政协来监督，这样的技术设置和安排有利于作为外在监督力量的政协走进各机关、各部门，从而便于收集信息、发现问题与协商解决问题。各被监督单位通过“政协监督周”活动既可以向政协开放工作信息，就面临的问题与政协坦诚交流；而政协也可以通过这种形式全面、近距离地了解被监督对象政治权力运作情况和存在的问题，并通过民主协商的形式就面临的问题献计献策。“政协监督周”的形式也可以对被监督单位形成制度性的震慑力，从而达到外部监督的制约性效果。
当然，人民政协民主监督的技术性设计并不仅限于以上三个方面，它还包括对监督范围、监督程序、以及监督反馈等多项技术内容。不过以上关于人民政协民主监督的三点技术路径设计合在一起实行将会全面克服人民政协民主监督“软”、“虚”、“空”等假性监督现象，从而使人民政协民主监督变得鲜活。
启蒙思想家对政治权力的经典诠释已经成为政治学的公理。洛克认为，“当政治权力为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不能是一种支配他们的生命和财产的绝对的、专断的权力。”而孟德斯鸠则说：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”“为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力。”近代英国的阿克顿勋爵对权力的判断更为直接了当：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”对于权力需要监督的判断无论是从理论论证还是经验验证上都已经达成共识。中国共产党颁发的《中国共产党党内监督条例》也明确指出：“信任不能代替监督。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”中国政治权力需要加强监督，尤其需要加强对权力的外部监督，这已经是一个不容置疑的事实。人民政协民主监督是社会主义监督体系的重要部分，对于党和政府而言，政协监督还是外部监督。因此，在加强党内监督和国家监察体制变革的背景下，加快落实人民政协民主监督职能，通过对人民政协民主监督的技术性设计来强化政协监督的实效性具有非常重大的现实意义。
【作者】张继兰，女，四川省乐山师范学院政法学院副教授、民进四川省委统战理论研究会副会长